O neo-institucionalismo e a análise de políticas de saúde: contribuições para uma reflexão crítica

Luciana Dias de Lima

Cristiani Vieira Machado

Camila Duarte Gerassi

Os estudos de análise de políticas públicas, dada a própria motivação que originou essa área de pesquisas – a reflexão sobre a ação do Estado ou dos governos – tem sido bastante influenciados pela produção acadêmica do campo das Ciências Sociais, em particular da Ciência Política.

Este capítulo tem o propósito de discutir uma abordagem que ganhou muito destaque entre os cientistas sociais nas últimas décadas, o neo-institucionalismo, buscando explorar as suas possíveis contribuições para a análise das políticas de saúde.

Para isso, situa-se inicialmente o debate que deu origem e as especificidades do neo-institucionalismo, em face das tradições anteriores das Ciências Sociais que embasavam as análises sobre as instituições e as políticas. A seguir, apresentam-se as principais correntes teórico-metodológicas englobadas sobre a denominação do neo-institucionalismo, visando explicitar os elementos comuns e, sobretudo, a diversidade de enfoques presentes nos estudos neo-institucionalistas. Por fim, analisam-se as possibilidades e as limitações da abordagem neo-institucionalista para a análise das políticas de saúde, incluindo a apresentação de alguns exemplos de estudos recentes da área que utilizaram esse referencial.

Origens e especificidades do neo-institucionalismo

Embora trabalhos clássicos da teoria política tendessem a destacar a importância das instituições políticas para o entendimento de fenômenos e comportamentos sociais (como em Hobbes, Locke, Tocqueville e Max Weber), o Estado, enquanto organização política concreta foi perdendo sua centralidade na produção da Ciência Política moderna, particularmente nos Estados Unidos, até os anos 1970. É por isso que, segundo March e Olsen (2008), não se pode dizer que são inteiramente novas as preocupações e idéias institucionalistas. Elas já estavam presentes entre filósofos e teóricos políticos europeus e de certo foram importantes para o nascimento e consolidação da disciplina.

Por outro lado, é preciso reconhecer que o que se denomina atualmente como “neo-institucionalismo” guarda pouca correspondência com o “velho institucionalismo”. Estes estudos caracterizavam-se pela ênfase na descrição e comparação estática de estruturas administrativas, legais e políticas em diferentes países e estados norte-americanos (Marques, 1997). De cunho fortemente normativo, a análise comparada consistia em justapor tais configurações institucionais, sem maiores preocupações quanto à formulação de teorias explicativas que favorecessem a compreensão da diversidade de situações encontradas.

O enfoque behaviorista ou comportamentalista na Ciência Política, desenvolvido nos anos 1950 e inicio da década de 1960, é considerado por Thelen e Steinmo (1992) como uma rejeição a esse antigo institucionalismo, pois estava claro que somente o estudo das regras formais não explicava o comportamento político nem os efeitos da política[1]. O modelo behaviorista preconizava o entendimento das crenças e atitudes de grupos e indivíduos para além das estruturas formais dos antigos institucionalistas, ou mesmo dos contextos históricos e das estruturas econômicas capitalistas valorizadas nos estudos de influência marxista.

Entretanto, essas teorias também não se mostraram suficientes para interpretação da diversidade de situações históricas presentes durante os processos de reforma e reestruturação dos países centrais a partir da crise econômica dos anos 1970 (Marques, 1997). É nesse contexto de mudanças políticas e econômicas e de efervescência teórica que as instituições adquirem status renovado, influenciando a produção acadêmica desde então, em que pesem os distintos conceitos e enfoques utilizados (Théret, 2003)[2].

Algumas questões precisavam ser respondidas: como explicar as diferentes respostas à crise em países com estágios similares de desenvolvimento econômico e modernização capitalista? Considerando os diferentes contextos nacionais, por que grupos com características organizacionais e preferências semelhantes não influenciam a política da mesma forma ou na mesma direção? Que fatores contribuem para a distribuição desigual de recursos e capacidades de influência política entre diferentes organizações sociais?

Portanto, identificar as razões para a persistência de diferenças entre nações apesar dos desafios e pressões comuns era o tema central do trabalho dos primeiros neo-institucionalistas, o que implicava mudanças de ênfase em nível teórico e empírico em contraponto às tendências até então dominantes. Estes autores criticavam tanto as abordagens descontextualizadas das teorias tradicionais de grupos de interesse, como sugeriam certo esgotamento dos modelos macro teóricos funcionalistas e marxistas (Thelen & Steinmo, 1992). De forma contrária ao preconizado por essas correntes, os resultados de seus estudos empíricos sugeriam que interesses de classe se manifestam de forma diferenciada em contextos específicos, sendo que grupos de interesses comuns (tais como partidos, organizações profissionais e sindicais) diferenciam-se internacionalmente segundo suas reivindicações e demandas políticas.

Considerava-se, ainda, que a teoria que dominava a política comparada até esse momento (o “velho” institucionalismo) e a Ciência Política de inspiração behaviorista norte-americana tendiam a obscurecer as razões que estruturam a política nos diversos países. A crise também possibilitou a busca por fatores explicativos de ordem nacional e institucional trazendo de volta o Estado[3] e suas organizações para a agenda de pesquisas[4].

Para estes pesquisadores, a resposta para suas questões de investigação encontravam-se nas estruturas intermediárias – as instituições – que mediam a relação entre Estado e sociedade, entre estruturas econômicas e comportamentos de indivíduos e grupos, modelando processos políticos e sociais nos diferentes países.

Em suma, por sua própria origem (a crítica relacionada à insuficiência dos postulados existentes) e pela natureza dos trabalhos desenvolvidos (a relevância dos resultados empíricos e a abordagem contextualizada e comparada dos fenômenos sociais em estudo), o neo-institucionalismo tem sido considerado uma corrente não unitária das Ciências Sociais, para onde convergem teóricos de origens disciplinares e matizes diversas, desde economistas neoclássicos até adeptos da corrente marxista (Marques, 1997). Seus estudos têm em comum a ênfase no papel central que as instituições ocupam, considerando sua influência nas estratégias dos atores, nos rumos, trajetórias e conteúdo das políticas (Hall & Taylor, 2003; Pierson, 2004).

Em geral, seus postulados teóricos têm médio alcance, isto é, “não são todos os fenômenos políticos que podem ser explicados por estas teorias, mas apenas aqueles cujas características se ajustem às suas premissas” (Arretche, 2007: 148). Para os neo-institucionalistas não é possível estabelecer posturas definitivas ou teorias gerais associadas a longos períodos históricos, mas apenas afirmações provisórias relativas a determinadas conjunturas político-econômicas, que são formuladas, testadas e alteradas a partir da análise de casos concretos.

Normalmente, o conceito de instituição utilizado nesses estudos é extremamente amplo, podendo incluir regras formais (Leis, normas e outros procedimentos regimentais) e informais relacionadas a códigos de conduta, hábitos e convenções em geral. Mas as instituições também podem ser vistas como atores que definem e defendem interesses. De qualquer modo, os neo-institucionalistas tendem a enfatizar o caráter mais amplo de instituições se comparado ao das organizações (North apud Marques, 1997, p.76). Por instituições entendem-se qualquer regra ou forma de constrangimento que moldam as interações humanas e, por organizações, os grupos e agentes políticos (partidos, governos, senado, prefeitura), econômicos (sindicatos, cooperativas), sociais (igrejas, clubes) e educacionais (escolas, universidades).

Para além do pressuposto geral de que “as instituições importam”, a relevância da abordagem neo-institucionalista está em identificar quais instituições afetam comportamentos individuais e coletivos e como estas instituições operam e resistem, ou seja, por meio de que processos e mecanismos estas exercem influência sobre as decisões políticas e se mantém ao longo do tempo. Sobre estas questões os neo-institucionalistas divergem entre si, sendo possível a identificação de uma perspectiva “calculadora” e outra “cultural” (Hall & Taylor, 2003).

Os partidários da perspectiva “calculadora” dão ênfase aos aspectos do comportamento humano que são instrumentais e orientados no sentido de um cálculo estratégico. Eles postulam que os indivíduos buscam atingir determinados objetivos e maximizar seu rendimento em função de uma dada preferência e que, ao fazê-lo, adotam um comportamento estratégico. Neste caso, as instituições incidem nas expectativas dos indivíduos quanto ao comportamento presente e futuro dos outros atores no jogo político.

A perspectiva “cultural” trata dessas questões de modo diferente, ao sublinhar que o comportamento humano jamais é inteiramente estratégico, sendo limitado pela visão do mundo própria do indivíduo. Os indivíduos recorrem com freqüência a protocolos estabelecidos ou a modelos de comportamento já conhecidos para atingir seus objetivos. Desse ponto de vista, as instituições fornecem modelos morais e cognitivos que permitem a interpretação e a ação. O indivíduo é concebido como uma entidade profundamente envolvida num mundo de instituições compostas por símbolos, cenários e protocolos que agem como filtros a partir dos quais se define uma linha de ação. Não somente as instituições fornecem informações úteis de um ponto de vista estratégico como também afetam a identidade, a imagem e as preferências dos indivíduos e dos grupos.

Esses dois enfoques fornecem explicações diferentes para o fato de que os modelos normalizados de comportamento associados às instituições exibem uma inegável continuidade no tempo. A perspectiva calculadora sugere que as instituições se mantêm porque elas realizam algo da ordem de um “equilíbrio de Nash” (Hall & Taylor, 2003). Em outros termos, os indivíduos aderem a esses modelos de comportamento porque perderão mais ao evitá-los do que ao aderi-los. Quanto mais uma instituição contribui para resolver dilemas relativos à ação coletiva, ou quanto mais ela torna possível ganhos resultante de trocas, mais ela será robusta e terá continuidade.

Por outro lado, a perspectiva cultural enfatiza as instituições enquanto componentes elementares a partir dos quais a ação coletiva é elaborada. Certas instituições são tão “convencionais” ou usuais que escapam a todo questionamento direto e, enquanto construções coletivas, não podem ser transformadas de um dia para o outro pela simples ação individual. Em suma, as instituições resistem porque elas estruturam as próprias decisões concernentes a uma eventual reforma que o indivíduo possa adotar.

Marques (1997) sistematiza a contribuição desses estudos para a compreensão das influências das instituições na vida política: (1) a formulação das representações sobre a política e a possibilidade de sucesso nas demandas é mediada pela formação histórica do Estado e suas instituições políticas[5]; (2) os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em diálogo com as estruturas organizacionais e as agências estatais existentes[6]; (3) as instituições políticas mediam as relações entre as estratégias dos atores e a implantação de determinadas políticas públicas, permitindo que demandas similares tenham resultados totalmente diversos.

As vertentes neo-institucionalistas

Como já explicitado, o neo-institucionalismo não pode ser considerado uma abordagem única ou unificada, já que tem como principal característica a convergência de teóricos de matrizes disciplinares diferentes. Ao contrário, abarca algumas vertentes que, embora estejam voltadas para o papel desempenhado pelas instituições nos processos políticos e sociais, apresentam métodos de análise distintos (Marques, 1997; Hall & Taylor, 2003).

Embora não haja um consenso na literatura acerca da classificação das vertentes neo-institucionalistas, neste capítulo serão apresentados os principais aspectos de cinco correntes que estão voltadas para o estudo das instituições: o institucionalismo da escolha racional, o institucionalismo histórico e o institucionalismo sociológico, tradicionalmente reconhecidos como parte dessa abordagem; e duas correntes mais recentes que têm apresentado avanços em relação àquelas, o institucionalismo construtivista e o institucionalismo de redes (Hay, 2006).

A iniciativa de explorar as características que diferenciam as vertentes não implica uma concepção de que sejam excludentes ou antitéticas, mas sim complementares. O intercâmbio entre elas permite trocas de linguagem e estilos de trabalho (Scokpol, 1995), bem como respostas a perguntas que, em geral, são de interesse mútuo (Sanders, 2006). Hall e Taylor (2003) ressaltam que as interações entre as correntes trazem contribuições aos estudos realizados, tendo em vista que cada uma revela aspectos importantes, ainda que parciais, dos impactos das instituições sobre os comportamentos dos atores políticos.

Por outro lado, é necessária cautela na incorporação de contribuições das diferentes correntes, pois elas partem de pressupostos ou fundamentos distintos em relação a algumas questões. O conhecimento das especificidades de cada uma é importante para a identificação de seus usos pelos vários estudos (nem sempre explicitados nos trabalhos acadêmicos), bem como para a compreensão das suas possibilidades e limites na análise das políticas públicas.

Institucionalismo da Escolha Racional

Esta vertente neo-institucionalista desenvolveu-se a partir de estudos voltados para a compreensão da formação de maiorias estáveis no Congresso norte-americano apesar das diferenças entre seus membros, buscando elucidar por que certas normas eram adotadas e como afetavam os comportamentos dos atores políticos. Nesses estudos, as instituições contribuem na caracterização do contexto em que os processos políticos se desenvolvem, no entanto, são privilegiados os interesses dos indivíduos, uma vez que mobilizam as ações realizadas (Hall & Taylor, 2003).

Para os teóricos da escolha racional, os comportamentos dos atores são marcados por cálculos estratégicos, através dos quais deduzem os interesses e as preferências dos demais, na tentativa de maximizarem a satisfação de suas próprias preferências no processo decisório. As instituições contribuem para a formação do contexto em que os atores políticos formulam estratégias e buscam sua satisfação impondo limites à realização de comportamentos auto-referenciados, ou seja, voltados à satisfação de interesses próprios (Thelen & Steinmo, 1992). O papel atribuído às instituições segue, portanto, um enfoque “calculador”, segundo o qual elas influenciam a atuação dos indivíduos por reduzirem as incertezas quanto ao comportamento dos demais atores no jogo político (Hall & Taylor, 2003).

Cabe ressaltar que, nos últimos anos, tem se realizado uma discussão no âmbito dessa corrente sobre a influência das instituições nos comportamentos dos atores, de modo a serem apresentadas duas concepções distintas. A primeira, a que já fizemos referência, entende a instituição como restrição exógena aos comportamentos e estratégias, como um roteiro que influencia as sequências de ações dos atores e os efeitos resultantes dessas escolhas. Para a segunda, as “regras do jogo” seriam dadas pelos jogadores (atores) e refletem a vontade deles de interagir com os demais segundo padrões específicos. Calvert é um nome de destaque nessa perspectiva (Shepsle, 2006).

Segundo Hall & Taylor (2003), o institucionalismo da escolha racional explica a permanência das instituições a partir das vantagens que ela oferece aos atores políticos, mas as explicações sobre suas origens seriam insuficientes. Os argumentos utilizados não levam em consideração os efeitos não intencionais e a ineficiência de algumas instituições, e atribuem controle expressivo dos atores políticos nesse processo. Tais explicações só podem ser utilizadas em alguns contextos.

O método de análise do institucionalismo da escolha racional segue uma lógica dedutiva, através da qual são construídas hipóteses baseada em suposições globais que serão aplicadas aos diversos cenários políticos analisados. Thelen e Steinmo (1992) fazem alusão ao que seria um “kit de ferramentas” usado de modo universal pelos estudiosos, que aplicam conceitos como racionalidade e maximização de interesses nas investigações realizadas.

Institucionalismo Histórico

Se as primeiras análises desenvolvidas pelos institucionalistas históricos estavam voltadas para o Estado e suas instituições, nos últimos anos, as relações entre Estado e sociedade ganharam espaço privilegiado nos estudos (Marques, 1997), ao serem consideradas tanto na definição de problemas de pesquisa quanto na busca por hipóteses explicativas (Skocpol, 1995).

O institucionalismo histórico atribui às instituições não só o papel de modelar as estratégias dos atores (como no institucionalismo da escolha racional), mas também suas preferências e objetivos, ao mediarem as relações entre os atores políticos. Embora as instituições ganhem destaque nessa vertente, não são as únicas variáveis analisadas, destacando-se também os próprios atores, seus interesses e a distribuição de poder entre eles (Thelen & Steinmo, 1992).

Thelen e Steinmo (1992) destacam que as instituições devem ser compreendidas segundo duas funções principais: a de agentes e produtos da história. Isto porque elas dão forma e restringem a atuação dos atores políticos, mas também são resultados das estratégias conscientes ou involuntárias desenvolvidas pelos atores. O institucionalismo histórico privilegia as instituições de nível intermediário, que mediam as ações dos indivíduos e os efeitos políticos mais amplos. São exemplos dessas instituições os sistemas partidários, as regras federativas e a organização dos Poderes de Estado.

Nessa corrente, as origens e o desenvolvimento das instituições foram abordados de três formas distintas. Na primeira, os teóricos começaram no “topo”, atribuindo essas funções a presidentes, juízes, burocratas e intelectuais, enquanto no segundo grupo começaram pela “base”, enfatizando, particularmente, movimentos sociais e grupos motivados por idéias de mudança institucional. Na terceira forma, argumenta-se que os enfoques anteriores não são capazes de explicar o estabelecimento e a mudança institucional, e privilegia a interação entre Estado e sociedade numa busca por atores e condições que influenciam os resultados políticos estudados (Sanders, 2006).

Os teóricos da vertente histórica ressaltam os limites das explicações dadas pelo institucionalismo da escolha racional para o comportamento dos atores. Embora reconhecendo a ação estratégica de indivíduos e grupos, destacam a necessidade de uma análise histórica que apresente o contexto institucional em que preferências são conformadas e objetivos são privilegiados em detrimento de outros (Thelen & Steinmo, 1992). As preferências dos atores são construídas, portanto, de forma endógena, no contexto social e institucional em que as interações se estabelecem (Marques, 1997).

As análises são feitas de forma indutiva, com formulação de hipóteses a partir da interpretação do material empírico (Thelen & Steinmo, 1992). Os levantamentos históricos mostram como resultados anteriores estabelecem parâmetros para eventos subseqüentes (Skocpol, 1995). Um conceito destacado nos estudos dessa corrente é o de dependência de trajetória(path-dependence), relacionada à idéia de que acontecimentos do passado podem dar vazão a uma cadeia de determinações que influenciam as decisões políticas no presente(Thelen & Steinmo, 1992; Pierson, 2004). Ou seja, o presente é resultado de decisões passadas e suas respectivas consequências e não apenas das condições contemporâneas. Isso não se traduz simplesmente pelo fato de que a “a história e o passado contam”, mas sim que, no âmbito das políticas públicas, quando se adota um caminho, os custos políticos e econômicos de mudá-lo são, em geral, muito altos (Pierson, 2004).

Institucionalismo Sociológico

O surgimento do institucionalismo sociológico aconteceu no fim dos anos 1970, no âmbito da teoria das organizações, através de alternativas apresentadas à elaboração e à manutenção de estruturas organizacionais. Diversos sociólogos defendiam que as estruturas desenvolvidas eram consideradas as mais eficazes para o cumprimento de tarefas. No entanto, os teóricos dessa corrente sustentam que as práticas adotadas não deveriam ser explicadas pela sua eficácia, mas por sua inserção cultural.

A concepção de instituição utilizada engloba símbolos, esquemas cognitivos e padrões morais que guiam os comportamentos dos indivíduos. Disso resulta o rompimento da dicotomia entre instituição e cultura, já que esta também passa a ser concebida como uma rede de hábitos, símbolos e cenários que modelam a ação humana.

Inicialmente, os estudos dessa vertente privilegiavam o impacto das instituições no comportamento dos indivíduos sob uma perspectiva normativa, que explicava essa relação a partir de normas internalizadas pelos indivíduos acerca dos papéis a serem desempenhados. Mais recentemente, são enfatizadas as categorias e os modelos cognitivos que possibilitam interpretação do mundo e das ações dos demais atores. Hall e Taylor (2003: 210) ressaltam que “as instituições exercem influência sobre o comportamento não simplesmente por especificarem o que se deve fazer, mas também o que se pode imaginar fazer num contexto dado”.

As influências das instituições não estão limitadas às estratégias adotadas, já que sustentam as preferências humanas e contribuem para a formação das identidades e imagens que os atores sociais têm de si mesmos. Isso revela a perspectiva “cultural” já mencionada, através da qual a ação não é apenas estratégica, mas mediada por esquemas que permitem a reprodução de comportamentos socialmente definidos para atingir determinados objetivos.

Os autores explicam a origem e a mudança institucional a partir de fatores culturais relacionados à legitimidade social das instituições, tendo em vista às limitações colocadas à formação de novas instituições e ao questionamento daquelas já existentes, que influenciam as percepções e ações dos indivíduos, inclusive na busca por transformações no contexto em que se inserem (Hall & Taylor, 2003).

Institucionalismo Construtivista

O institucionalismo construtivista, quando comparado às vertentes anteriores, ainda está no início de seu desenvolvimento, mas tem apresentado importantes contribuições no estudo das mudanças complexas que acontecem nas instituições após sua formação, tema pouco explorado por suas antecessoras (Hay, 2006).

O institucionalismo histórico foi fonte de inspiração, mas também trouxe frustração aos construtivistas, pela ênfase na origem das instituições em detrimento das mudanças institucionais subsequentes, resultantes da trajetória percorrida ou produto de choques exógenos, como guerras e revoluções. Para o autor, essa corrente contribui para o avanço da abordagem neo-institucionalista ao apresentar causas endógenas para evolução, adaptação e inovação institucional.

Os teóricos desta escola compreendem a mudança institucional como parte da relação entre os atores e o contexto em estão inseridos, enquanto desdobramento intencional ou não dessas interações. Como no institucionalismo histórico, fazem uso da noção de dependência de trajetória, mas não excluem momentos de path-shaping, ou seja, em que são constatadas mudanças modeladas pela trajetória, através das quais as instituições são alteradas de forma expressiva.

Para esta vertente, os atores agem de forma estratégia para atingir seus objetivos no contexto em que estão inseridos, o qual favorece a adoção de determinadas posições em relação a outras. As idéias, sob a forma de desejos, preferências e motivações, orientam normativamente os indivíduos, ao incidirem sobre a percepção que têm do ambiente e, conseqüentemente, sobre as ações realizadas.

Dessa forma, não são apenas as instituições que exercem restrições às condutas dos atores políticos, mas também as idéias que estão em suas bases. Nesse contexto, a noção de dependência da trajetória ideacional (ideational path dependence) ganha destaque, a partir de estudos que investigam até que ponto as ideias funcionam como filtro às interpretações realizadas e em que condições são questionadas e substituídas (Hay, 2006).

Institucionalismo de Redes

A inserção do institucionalismo de redes na abordagem neo-institucionalista é justificada pela compreensão das redes enquanto instituições, na medida em que representam padrões estáveis ou recorrentes de interações e trocas entre indivíduos, grupos e organizações. Influenciados pelo trabalho de Peter Hall, os teóricos dessa corrente vêem as redes como variáveis que afetam a distribuição de poder, a construção de interesses e identidades, além das dinâmicas que caracterizam essas interações.

Ansell (2006) ressalta que, embora não haja a adoção de um único modelo nos estudos de redes, tendo em vista as discussões traçadas em diversas áreas, como ciência política, teoria organizacional, administração pública e sociologia econômica, quatro pressupostos são compartilhados: desenvolvimento de uma perspectiva relacional no estudo das ações sociais, políticas e econômicas; atenção à complexidade das relações que ligam indivíduos, grupos e organizações; redes compreendidas como recursos e restrições ao comportamento; além do fato de mobilizarem informação, recursos e capital social de formas bem diversificadas.

Esta vertente faz uso de diversas técnicas quantitativas na análise das propriedades das redes e, mais recentemente, de métodos algébricos e programas de computação. Tem-se destacado nos estudos sobre redes políticas; interação entre organizações; dinâmicas de mercados e relações com os Estados; mobilização política e movimentos sociais; e padrões de influência social, percepção social e cultura política.

As contribuições do institucionalismo de redes residem nos subsídios que fornece para compreendermos as complexas relações que caracterizam o mundo em que vivemos (e suas conseqüências), na medida em que as instituições se assemelham, cada vez mais, às redes (Ansell, 2006).

Com o intuito de facilitar uma aproximação com as correntes neo-institucionalistas abordadas, o quadro 1 apresenta suas principais características.

Quadro 1. Principais aspectos das vertentes neo-institucionalistas

Correntes/ Aspectos Institucionalismo da Escolha Racional Institucionalismo Histórico Institucionalismo Sociológico
Abordagem teórica Modelagem teórica de acordo com o contexto específico (quando possível) Busca contextualizar a ação histórica e institucionalmente Busca contextualizar a ação cultural e institucionalmente
Pressupostos teóricos Enfoque calculador: atores são instrumentalmente racionais Atores exibem combinação de lógica calculadora e cultural Enfoque cultural: atores seguem normas e convenções
Abordagem analítica Dedutiva Dedutivo-indutiva Dedutivo-indutiva
Método Modelagem matemática (onde possível) Teoricamente informado, histórico, narrativo Muitas vezes estatístico (teste de hipóteses); às vezes narrativo
Conceito de Instituição As regras do jogo em uma sociedade (North) Procedimentos, rotinas, normas e convenções formais e informais (HALL) Convenções culturais, normas, quadros cognitivos
Mudança nas Instituições - Foco nas funções (positivas) da instituição - Foco no desenho institucional racional -Foco na criação das instituições como definidora do curso das evoluções subseqüentes -Pouca ênfase em mudanças pós-formação institucional -Foco na criação institucional como difusão de modelo institucional pré-existente -Foco nos efeitos equilibradores da institucionalização e na lógica de apropriação de práticas.
Temas-chave Racionalidade dos atores Dependência de trajetória (path- dependence) Difusão de modelos institucionais
Fragilidades Caráter funcionalista e estático Caráter relativamente estático Caráter relativamente estático
Foco na gênese institucional, mas não no desenvolvimento institucional posterior  

 

Correntes/ Aspectos Institucionalismo Construtivista Institucionalismo de Redes
Abordagem teórica Voltada para momentos e condições para a mudança institucional complexa Enfatiza redes como instituições
Pressupostos teóricos Atores são estratégicos e socializados, podem se comportar em variedade de diferentes modos Perspectiva relacional no estudo das ações sociais, políticas e econômicas; redes como recursos e constrangimentos
Abordagem analítica Dedutivo-indutiva Dedutivo-indutiva
Método Teoricamente informado; análise de discurso Técnicas quantitativas e métodos algébricos
Conceito de Instituição Sistemas codificados de ideias e as práticas que sustentam Padrões estáveis ou recorrentes de interações entre indivíduos, grupos e organizações
Mudança nas Instituições Foco na natureza socialmente construída das oportunidades políticas; Foco na criação e em mudanças pós-formativas da instituição; Foco nas precondições ideacionais de mudança institucional Foco nas mudanças dos padrões de interação entre indivíduos, grupos e organizações
Temas-chave Modelagem da trajetória (path-shaping), dependência de trajetória ideacional (ideational path-dependence) Complexidade das relações
Fragilidades Pouca clareza sobre origens dos interesses e ideias; pouca clareza sobre significado relativo de fatores materiais e ideacionais Tendência de visão de redes como objetos ou estruturas estáticas; maior potencial descritivo do que explicativo

 

 Fonte: Traduzido e adaptado de Hay (2006).

Possibilidades e limites do neo-institucionalismo para a análise das políticas de saúde

Neste capítulo, já se discutiu que o neo-institucionalismo representa um movimento de revalorização do papel das instituições nas pesquisas das ciências sociais, especialmente da ciência política, a partir dos anos 1970. Também foram exploradas as principais características e diferenças entre as correntes de estudos designados como “neo-institucionalistas”.

Cabe agora indagar: por que o estudo das instituições é importante para a compreensão das políticas de saúde? Quais são as possibilidades e contribuições do neo-institucionalismo, em suas distintas correntes, para a análise das políticas setoriais? E quais as limitações dessa abordagem?

Tentemos contribuir para responder essas perguntas.

Por que o estudo das instituições é importante para a compreensão das políticas de saúde?

Existem vários motivos que justificam a consideração das características das instituições para a análise das políticas públicas, incluindo as de saúde. Entre os argumentos da literatura especializada, destacam-se os seguintes:

  1. As regras de organização subjacentes ao processo de produção de políticas afetam o poder dos atores sobre as decisões no momento da formulação e sobre a implementação das políticas – ou seja, as políticas não são formuladas ou implementadas pelos atores políticos em um “vazio institucional”. Existem regras formais e práticas informais de vários tipos que delimitam as escolhas dos atores ou mesmo condicionam as suas preferências.
  2. As políticas públicas podem ser afetadas tanto por regras mais gerais, como por regras específicas de cada política – assim, a política de saúde pode ser condicionada por regras relacionadas às instituições governamentais, à estrutura do Estado e às normas que orientam as relações entre Estado e sociedade. Além disso, também é moldada por regras próprias da saúde, de caráter formal, ou por procedimentos e práticas tradicionalmente adotados e/ou acordados no setor.
  3. A posição dos atores nas redes de instituições e nas organizações pode influenciar a definição dos próprios interesses dos atores, ao estabelecer suas responsabilidades institucionais e relações com outros atores – nesse sentido, as posições e escolhas de um ator podem variar a depender da função desempenhada em uma rede institucional ou organização setorial. Por exemplo, um mesmo sujeito político pode ter posições e tomar decisões distintas sobre uma dada questão, se estiver ocupando o cargo de secretário municipal ou estadual de saúde; se for o ministro do planejamento ou da saúde.
  4. As instituições podem influenciar os resultados das políticas, embora isoladamente não sejam suficientes para explica-los – ou seja, para compreender e explicar os motivos pelos quais algumas políticas geraram determinados resultados (ou não) é importante considerar os condicionantes institucionais, por exemplo, sob que regras e procedimentos a política foi formulada e implementada; mas também questões inerentes ao próprio processo político tais como se houve “pontos de veto” e quais seriam, os tipos de relações entre os atores; entre outras questões.

Quais as possibilidades do neo-institucionalismo para a análise das políticas de saúde?

Para responder essa pergunta, dado o caráter genérico da definição de “instituições”, em primeiro lugar é interessante identificar os temas e objetos mais frequentemente enfocados nos estudos neo-institucionalistas. Tais estudos em geral buscam considerar um ou mais grupos de instituições: a ordem normativo social da nação; as instituições de Estado; as instituições governamentais; as instituições que mediam as relações Estado-sociedade.

Assim, alguns temas usualmente abordados nas análises neo-institucionalistas são: o sistema constitucional-legal; a organização político-territorial do Estado e as relações entre esferas de governo; as regras de competição eleitoral e o sistema político partidário; as relações entre Poderes; as relações entre Estado e sociedade; a estrutura e organização de atores econômicos e sociais (empresariais, sindicatos, conselhos profissionais).

A partir desses temas, as categorias de análise e variáveis privilegiadas em cada estudo dependem de seu objeto específico, das questões de investigação e dos objetivos definidos pelos pesquisadores. Assim, nas análises de políticas de saúde, a escolha das instituições a serem valorizadas ou consideradas no desenho de uma pesquisa deve ser feita de acordo com o seu recorte, propósito e objetivos.

A título de exemplo sobre as possibilidades do estudo das instituições, o Quadro 2 levanta algumas questões relativas a cada um desses temas que podem ser relevantes para a análise das políticas de saúde.

Quadro 2 – Temas frequentes nos estudos neo-institucionalistas e exemplos de questões relevantes para a análise de políticas de saúde.

Temas Exemplos de questões relevantes para a análise de políticas de saúde
Sistema constitucional-legal Que princípios constitucionais e legais regem a atuação do Estado nas políticas sociais e nas políticas de saúde? Quais são as regras legais relativas à organização do sistema de saúde?
Organização político-territorial do Estado e relações entre esferas de governo A organização político-territorial do país é unitária ou federativa? Quais as características do arranjo federativo vigente geral e na saúde? Como é a distribuição de poder e responsabilidades entre esferas de governo ou níveis de gestão e como estas se aplicam à saúde? Quais os mecanismos de coordenação entre esferas de governo ou níveis de gestão e como funcionam no sistema de saúde?
Organização e funcionamento da Administração Pública Quais as implicações das regras da Administração Pública para a política de saúde? Quais as características da burocracia atuante na saúde e como ela interfere nas políticas?
Regras de competição eleitoral e sistema político partidário Existem eleições diretas democráticas e periódicas para Executivo e o Legislativo? Como está organizado o sistema partidário? As coalizões entre partidos são frequentes? Como o funcionamento dos partidos interfere nas políticas de saúde? O critério partidário é relevante na definição da ocupação de cargos na saúde? Os gestores da saúde têm filiação partidária e atuam de acordo com o interesse de seus partidos e/ou dos governantes eleitos?
Relações entre Poderes Qual o papel e como tem sido a atuação dos diferentes Poderes de Estado na saúde (Executivo, Legislativo, Judiciário e ainda, o Ministério Público)? Como o balanço entre os Poderes se expressa nas políticas de saúde? Quais são os mecanismos de coordenação entre os Poderes na saúde? Quais têm sido as repercussões/os efeitos da atuação dos distintos Poderes sobre a saúde?
Relações entre Estado e sociedade Quais são os canais e mecanismos de diálogo entre Poder Público e sociedade? Como funcionam os canais formais de participação social na saúde (ex: conselhos, conferências)? A política de saúde é decidida em instâncias participativas? Que outras formas de interação existem entre agentes estatais e grupos sociais (ONGs, movimentos sociais)? Que grupos sociais/de interesse interferem na política de saúde e como isso ocorre?
Estrutura e organização de atores econômicos e sociais (empresariais, sindicatos, conselhos profissionais) Como se organizam os atores econômicos relevantes para o setor saúde (empresários, industriais, planos de saúde, prestadores privados) e como interferem na política de saúde? Como os sindicatos tem participado e influenciado a política de saúde? Como os profissionais de saúde e seus conselhos representativos participam e interferem na política de saúde? Como essas organizações podem afetar os seus resultados?

Fonte: Elaboração das autoras.

A observação desse quadro permite reconhecer uma série de questões bastante relevantes para a compreensão da dinâmica das políticas de saúde. Um aspecto a ser ressaltado é que, no Brasil, a Constituição de 1988 trouxe mudanças profundas na ordem normativo-social da Nação, com repercussões para diversas instituições relevantes para as políticas públicas citadas no Quadro 2. Alguns exemplos são as mudanças no pacto federativo, nas atribuições dos três Poderes de Estado, nas regras da Administração Pública e nos princípios norteadores da proteção social.

Ainda que não seja possível em uma mesma pesquisa abranger todas as variáveis apresentadas no Quadro 2 – visto que todo estudo precisa ter um recorte a partir de uma definição clara da questão de investigação, do objeto e dos objetivos –, não considerar ao menos algumas delas pode restringir muito a capacidade explicativa do analista sobre a formulação e a implementação das políticas de saúde.

Portanto, de forma mais explícita ou implícita, grande parte dos estudos consistentes de análise de políticas de saúde leva em consideração a influência de variáveis institucionais sobre as políticas.

Além disso, o exame da literatura sobre o neo-institucionalismo permite identificar alguns tipos de estudos em que essa abordagem tem sido particularmente promissora. Esse é o caso, por exemplo, dos estudos comparados, que foram a própria motivação originária da proliferação das análises neo-institucionais a partir dos anos 1970 (Thelen & Steinmo, 1992). O foco nas instituições pode ser bastante útil em análises comparadas com distintos recortes: entre países, como no estudo clássico de Immergut (1992) sobre a influência das diferentes regras na formulação de políticas de saúde na França, Suíça e Suécia; na análise da interação entre agendas internacionais e nacionais para a saúde (Box 1); na comparação da implementação de políticas entre estados ou localidades dentro do mesmo país (Box 2); ou mesmo na comparação entre políticas específicas, de distintas trajetórias e “institucionalidades” (Box 1).

Outra contribuição relevante do neo-institucionalismo para a análise das políticas de saúde é permitir a construção de desenhos de pesquisa que considerem tanto a importância das instituições como do papel e da atuação dos atores. Nesse aspecto, como já foi mencionado, cabe lembrar que há distinções entre as correntes no que concerne ao reconhecimento da intensidade e da forma como as instituições afetam as posições e decisões dos atores políticos. Por exemplo, os adeptos da escolha racional defendem que os atores sempre procuram agir racionalmente em interesse próprio, podendo ser constrangidos pelos limites institucionais. Já os trabalhos apoiados no institucionalismo histórico, em geral, apostam que as instituições podem moldar ou mesmo alterar as preferências dos atores, cujas escolhas são socialmente condicionadas, às vezes de forma até contrária a interesses individuais.

Uma terceira contribuição muito importante do neo-institucionalismo para as pesquisas sobre políticas de saúde, particularmente da vertente do institucionalismo histórico, diz respeito à valorização da dimensão temporal na análise das políticas. Para essa vertente, a trajetória histórica, o momento e a sequencia dos eventos importam para a definição das políticas, o que se traduz na adoção de conceitos como dependência da trajetória (path-dependence), retroalimentação positiva (positive feedback) e retornos progressivos (increasing returns) (Pierson, 2004).

O conceito de dependência da trajetória (path-dependence), central na abordagem do institucionalismo histórico, diz respeito à causalidade social ser dependente da trajetória percorrida, ou seja, baseia-se na ideia de que escolhas prévias relativas a uma política definem determinados caminhos e influenciam as possibilidades futuras de decisão (Pierson, 2004). As escolhas políticas se desdobram, ao longo do tempo, na criação de regras e de estruturas, na mobilização de recursos de diversos tipos e no envolvimento de atores sociais, o que confere institucionalidade a uma dada política, aumentando as chances de sua continuidade e reduzindo as possibilidades de alterações de rumo radicais. Isso porque, com o passar do tempo, aumentam os custos de mudança, não só financeiros, mas também políticos e sociais.

Dada a longa trajetória e a densidade institucional da política de saúde como política de Estado em parte expressiva dos países, esse conceito tem sido bastante utilizado na análise das políticas de saúde. Muitos estudos ressaltam a própria trajetória da política de saúde como uma variável institucional relevante. Além dos exemplos já abordados nos Boxes 1 e 2, que valorizam a dimensão temporal, o Box 3 apresenta um estudo que explorou o conceito de “dependência de trajetória” na análise de uma política de saúde específica.

Quais os limites do neo-institucionalismo na análise das políticas de saúde?

Já assinalamos que houve um resgate da valorização do estudo das instituições a partir dos anos 1970 nas ciências sociais, que se desdobrou na conformação do neo-institucionalismo, que compreende várias correntes, de distintos matizes e inspirações teóricas. Também já exploramos algumas possibilidades do neo-institucionalismo para a análise de políticas de saúde. É importante, no entanto, reconhecer alguns limites dessa abordagem.

Em primeiro lugar, cabe ressaltar que o neo-institucionalismo possui uma variedade de acepções e explicações sobre o comportamento político (o que permite seu questionamento enquanto teoria) e que suas premissas tem médio alcance, com limitações para a análise e interpretação de longos períodos históricos. Se por um lado essa abordagem admite grande flexibilidade na seleção das variáveis que importam para cada estudo, por outro lado seu poder explicativo é delimitado a conjunturas político-econômicas concretas.

Uma segunda questão a ser enfatizada é que, apesar da reconhecida importância das instituições na sociedade, as políticas públicas, particularmente as políticas sociais, são condicionadas por variáveis estruturais, que o referencial neo-institucionalista pode não dar conta de abarcar. Vianna (2009), em recente artigo sobre a Seguridade Social no Brasil, manifestou sua preocupação em relação a esse ponto:

A implicância, cabe esclarecer, resulta do desconforto que me causa a abordagem neo-institucionalista – na ciência política representada por um uso abusivo de conceitos como veto-players, comportamento estratégico, poder de agenda, etc. – não pela sua ênfase nos atores, regras e instituições, naturalmente, e sim pela negligência que no geral expressa em relação a fatores explicativos de natureza estrutural (Vianna, 2009, p. 707).

Assim, em estudos sobre as políticas de saúde que adotem o referencial do neo-institucionalismo – ou algumas de suas contribuições – pode ser relevante considerar, ou ao menos reconhecer a existência de determinações estruturais que incidem sobre as políticas sociais.

Uma terceira questão diz respeito ao risco de subestimar o papel dos atores, das ideias, interesses e das relações interpessoais na definição e implementação de políticas. Ainda que o neo-institucionalismo reconheça a importância dos atores, a ênfase dos estudos em geral recai sobre as instituições que influenciam ou moldam o seu comportamento ou atuação. Como já se mencionou, existem diferenças entre as correntes em relação a esse ponto; a corrente da escolha racional, por exemplo, enfatiza mais a questão dos interesses dos atores e é a que mais se aproxima de um viés comportamental. O fato é que, em alguns estudos na área da saúde, pode ser importante considerar variáveis mais estritamente políticas para a compreensão da formulação e implementação das políticas setoriais.

Outra limitação ressaltada pela própria literatura sobre o neo-institucionalismo – designada por Thelen e Steinmo (1992) como uma “fronteira” a ser explorada – diz respeito à compreensão das dinâmicas e razões para as mudanças nas instituições ao longo do tempo ou mudanças nas políticas, em situações de estabilidade institucional. O reconhecimento desse limite fez com que alguns autores que trabalham com a abordagem neo-institucionalista buscassem valorizar em seus estudos outras variáveis para a explicação das mudanças. Esse é o caso de Weir (1992), que explora a relação entre ideias e instituições para a compreensão dos processos de inovação (ou não) nas políticas de emprego nos EUA dos anos 1930 aos anos 1980.

O fato é que, nos últimos vinte anos, uma série de estudos apoiados no referencial neo-institucionalista tem avançado no sentido da construção de modelos explicativos mais abrangentes e de superar as limitações apontadas. O próprio surgimento de novas correntes – designadas como institucionalismo de redes, construtivista, etc – tem relação com esse movimento de expansão de fronteiras da abordagem.

Em síntese, o neo-institucionalismo é um referencial teórico-medotológico promissor que oferece muitas possibilidades interessantes para a análise das políticas de saúde. Porém, cabe reconhecer a diversidade entre correntes abarcadas sob essa designação e suas limitações, para não incorrer no erro de utilização inadequada e/ou pouco fundamentada de conceitos e categorias que foram apropriadas de outros campos de conhecimento.

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LIMA, L.D.; MACHADO, C.V.; GERASSI, C.D.O neo-institucionalismo e a análise de políticas de saúde: contribuições para uma reflexão crítica.  In MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para análise das políticas de saúde, 2011. p.111-137 . Online: disponível em www.ims.uerj.br/pesquisa/ccaps.

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Capitulo 4 O neo-institucionalismo e a análise de políticas de saúde (pdf)

Notas de Rodapé    (? returns to text)
  1. As idéias behavioristas explicitam, principalmente, uma preocupação de base teórica (Thelen & Steinmo, 1992). Seus adeptos enfatizam que, para entender a política e explicar os seus efeitos, não basta simplesmente a identificação dos atributos formais das instituições governamentais. Esforços devem ser empreendidos para a compreensão da distribuição de poder por meio das atitudes e comportamento políticos.?
  2. Para uma discussão aprofundada sobre as particularidades, convergências e influências recíprocas entre abordagens institucionalistas na Ciência Política, na Economia e na Sociologia, consultar Théret (2003).?
  3. Para Evans (1993), diferentes “ondas de pensamento” influenciaram os estudos sobre o papel do Estado no desenvolvimento, com maior ou menor ênfase na importâncias das instituições para os rumos da política e da economia.?
  4. Thelen e Steinmo (1992) nos lembram que não é por coincidência que renovada e mais sistematizada atenção aos fatores institucionais em análise comparada correspondem a um período de agitação na arena internacional com o declínio da hegemonia norte-americana e a crise do petróleo de 1973 e 1974. Se a prosperidade dos anos 1950 e 1960 tendiam a mascarar a diversidade nacional nas políticas e policy-making entre os países industrializados, o choque econômico no início dos anos 1970 abriu espaço para uma diversidade de respostas nacionais e institucionais que desacreditaram as teorias de convergência dos anos 1960.?
  5. As representações dos atores sobre temas como partidos, políticas públicas e cidadania são influenciadas pela forma como historicamente o Estado se comportou e como se configura no momento atual. Pode-se também discutir a existência de um sentido ou sentimento de Estado.?
  6. Por exemplo, a criação de uma estrutura governamental ou agência responsável por determinada política aumenta as demandas pelo tema tratado, provocando possíveis alterações na agenda de questões levadas ao Estado.?

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