Introdução

Este material pretende contribuir para a produção de conhecimento sobre políticas de saúde. Mas o que significa produzir conhecimento sobre políticas?

Esta é uma pergunta central que não tem uma resposta única, nem uma resposta certa. Em torno desta pergunta existem debates bastante significativos, com posições distintas. Por isso, talvez seja melhor perguntarmos o que significa, no contexto deste material, produzir conhecimento sobre políticas. É exatamente por aí que queremos começar.

Dentre os diversos debates existentes, há dois que queremos destacar: um sobre a produção de conhecimento e outro sobre a produção de políticas. São debates de ordens diferentes, visto que o primeiro aprofunda a reflexão sobre a noção de ciência como uma das formas da produção de conhecimento e o segundo nos ajuda a compreender a relação entre a noção de política, poder e Estado.

Estes debates se entrelaçam e nosso posicionamento frente a cada um deles ajuda a explicitar como damos sentidos aos estudos de políticas que desejamos realizar.

Vamos iniciar pela reflexão sobre o que entendemos a respeito da produção de conhecimento.

Partimos do pressuposto de que o conhecimento só é possível porque existem sujeitos, que interagem e reagem, gerando conhecimento. Todo sujeito é detentor e produtor de conhecimento e pode de diferentes formas divulgá-lo e materializá-lo.

Produzimos conhecimento no nosso dia-a-dia a partir da interferência mais imediata na realidade, na relação que estabelecemos com o outro e no processo reflexivo que nos move. Produzimos conhecimento a partir da pintura, da literatura, da música e outras formas de produção artística. Produzimos conhecimento quando nos colocamos o desafio de explicar/entender uma dada questão, o que costumamos denominar situação de pesquisa. Enfim, há inúmeras formas de produção de conhecimento e não há necessariamente um único modo/método para sua produção, pois cada produção é particular/própria/singular e gera efeitos também particulares. Há variações, portanto, nestas produções e também intenções e alcances diferentes.

Mas de todas estas formas de produção, a que ganhou maior destaque ou status de conhecimento na sociedade moderna foi a produção científica. Em torno da ciência se delimitou um campo de saber e poder, de afirmação da verdade, como se esta fosse a forma de detenção do conhecimento puro da realidade. Com este movimento, a concepção moderna da ciência ignorou outras formas de conhecimento, como se só as posições cientificamente fundadas devessem ser levadas a sério, pois elas certamente nos conduziriam a um mundo melhor.

Porém, é interessante notar que a própria trajetória da ciência moderna levou à desconstrução deste entendimento. O “avanço” do conhecimento científico, e o desenvolvimento tecnológico por ele possibilitado, produziu novas ameaças, como a possibilidade da destruição do planeta, ou o comprometimento da vida das gerações futuras. Um conjunto de conhecimentos em vários ramos da ciência gerou questionamentos a alguns dos pressupostos daquela visão da ciência como um modo privilegiado de se chegar à verdade e uma série de autores [1] delineou outro modo de se conceber a ciência destacando que, antes de qualquer coisa, ela seria uma prática social. Desta forma, não reconhecem uma hierarquia entre o conhecimento científico e outras formas de conhecimento.

No contexto deste debate, buscaremos valorizar as diferentes formas de produção de conhecimento, as diferentes perspectivas, não para sobrepor uma ou outra, mas para localizá-las em sua contribuição no debate sobre a política. Ou seja, nossa intenção é fugir do campo das disputas de verdade para alcançar o que poderíamos denominar de ‘zonas de vizinhança’, com a busca do que é comum na multiplicidade de perspectivas, potencializando o diálogo.

Mas para promover o diálogo também é importante reconhecer os territórios dos diferentes vizinhos. E é nesse sentido que serão ofertados neste material um conjunto de aportes teóricos e usos de técnicas de pesquisa que se apresentam no campo da ciência visando aprofundar o debate sobre o que significa a produção de um conhecimento sobre políticas. A aposta que fazemos é de apresentação dos usos possíveis da ciência a favor de um conhecimento potente e transformador. Este material tem a pretensão de afirmar a possibilidade de se construir a partir do campo científico outra forma de se fazer ciência: uma ciência construcionista, que reconhece que todo conhecimento é temporal e limitado e que não existe uma verdade única e imutável, mas diversos regimes de verdade, que operam de forma diferente e que também produzem efeitos diferentes.

Afirmar a cientificidade do conhecimento que buscaremos explorar é também uma estratégia de abertura para o diálogo com o meio acadêmico e com o meio social, porque apostamos que essa forma de construir conhecimento pode potencializar mudanças.

Ou seja, ao contrário da visão moderna de ciência, entendemos que a construção de um conhecimento não pode pretender encontrar respostas universais, nem pode pretender descrever o que de fato acontece. O que ele pode fazer é ofertar diferentes narrativas que problematizem a realidade e, exatamente por isso, enriquecem o debate em torno de certas questões. Não acreditamos em uma ciência neutra. Consideramos que uma das mais interessantes características das práticas da pesquisa científica decorre do exame sistemático das premissas, crenças e valores que norteiam a investigação, bem como das características do uso da crítica como parte central do processo de construção do conhecimento. Um dos blocos do nosso material volta-se exatamente a trabalhar esta visão da ciência, que pensamos ser muito interessante para os estudos sobre políticas de saúde.

Este é um lado da questão, o outro é o que entendemos por produção de políticas, pois se queremos discutir o que é a produção de conhecimento sobre política(s) é igualmente importante explicitarmos de que política estamos tratando.

De forma análoga ao que foi feito com a palavra conhecimento, podemos nos questionar sobre o sentido que trabalhamos a política e sobre quem produz política. Não para chegar a uma única resposta, mas para buscar entender como as diferentes concepções presentes em torno desta palavra, de algum modo, sustentam práticas e formas de andar a vida na atualidade.

É bastante comum, quando questionamos o que vem a ser política, termos como resposta a ideia de política como um programa governamental ou uma ação estatal, associando-a a uma prática de integrantes do governo ou de parlamentares. Sobressai, portanto, nesta concepção, o lado formal da política – o legal (a Constituição Federal, as leis e atos executivos), o institucional (os Ministérios, as Secretarias e o Legislativo), o enunciado oficial (a política nacional de saúde) e a prática de um conjunto de indivíduos na sociedade que têm como atribuição principal elaborar leis e executar as políticas, os chamados “políticos profissionais”[2]. Não há problema algum nesta associação, mas há problema quando se restringe a política apenas ao seu aspecto formal, pois a política extrapola a formalidade.

Junto com esta concepção formal da política, normalmente associa-se uma percepção de distância e baixa capacidade de interferência dos cidadãos nas questões relativas ao Estado, aos governos e à própria política, como se a mesma se constituísse num espaço externo ao debate social. Esta aparente dificuldade de acesso, em algumas realidades, tem se traduzido muitas vezes numa percepção negativa da política, como se a mesma interferisse de forma concreta na vida das pessoas, mas não permitisse a interferência dos sujeitos nos processos de decisão. Talvez por isso, para a população, as decisões políticas parecem estar longe de expressar as vontades e necessidades de uma comunidade.

Mas, ainda que essa seja uma prática corrente da política em nosso âmbito, é também importante perceber que mesmo as políticas governamentais são desenhadas a partir de conflitos e debates entre grupos e sujeitos, expressando interesses em disputa e um dado modo de construção social. Ou seja, nenhuma política formal é distante de um contexto social. Ela é fruto de embates e conflitos de posições e de percepções de mundo. Há vida na política e ela é a expressão de acordos momentâneos e dinâmicos, que expressam contextos históricos de cada sociedade. Para exemplificar esta dinâmica, vejamos a trajetória de construção da política para a AIDS no Brasil.

Em torno do problema ‘atenção à saúde para portadores de HIV/aids’ mobilizou-se, num determinado momento de nossa história, um conjunto diverso de sujeitos e interesses – do movimento social dos gays, das mulheres, da saúde, da indústria farmacêutica, dos diferentes governos, dos organismos internacionais e tantos outros. Uns preocupados com o controle da AIDS no mundo, outros com a saúde e atenção a milhares de pessoas infectadas; alguns lutando pela garantia de direitos e contra preconceitos e ainda aqueles que viam nesse motivo a oportunidade de lucro e expansão de um mercado. Portanto, muitos interesses convergiam nesse momento em torno de um mesmo tema, mas não necessariamente visavam atingir os mesmos objetivos.

O resultado deste processo foi a definição, pelo governo brasileiro, de uma política nacional que garante o conjunto de medicamentos retrovirais a todos os pacientes portadores do vírus e que necessitam de tratamento, enfrentando as orientações e diretrizes dos organismos internacionais para esta área. A solução para a política nesta área no Brasil não foi igual a outras partes do mundo. Ao contrário, foi única. Nossa política resultou condizente com os princípios e diretrizes da política de saúde preconizados desde a Constituição Federal de 1988 e foi uma resposta às diferentes demandas sociais que se apresentaram num debate que extrapolou, e muito, a arena institucional do governo.

Portanto, é importante ressaltar que mesmo a construção de uma política formal ultrapassa os limites dos governos e de suas instituições oficiais. Os políticos profissionais são antes de tudo sujeitos, que interagem para além das fronteiras institucionais, e que trazem para dentro do debate governamental o que há de debate na vida social. Poderíamos dizer que este é um dos papéis dos políticos. Mas, é ainda mais que isso, pois não se trata de algo que se concretiza sempre a partir da apresentação de demandas claras. As demandas se formam e se transformam a partir da interação entre sujeitos. É na disputa em torno de diferentes projetos e ‘visões de mundo’ que grupos com maior ou menor poder conseguem garantir o enunciado de uma política. É nesse sentido que reconhecemos que a política tem a ver com o exercício do poder e que as decisões são a expressão de uma correlação de forças, com arranjos sociais que se impõem uns frente aos outros. Mas este também não é um processo estático, visto que a correlação de poder é distinta e variável.

Portanto, esta compreensão de política vai muito além de seu entendimento a partir do texto legal ou do programa governamental. A análise e compreensão de uma política nos instiga a ir além do formal e buscar o entendimento das negociações e conflitos (os bastidores) presentes na construção de um enunciado oficial, (re)conhecendo os grupos e suas diferentes visões de mundo em disputa e as estratégias utilizadas. Reconhecendo também que a política sofre, continuamente, a interferência de outros sujeitos, ou seja, se transforma na prática, se transforma à medida que passa a ser colocada em prática, na interação com outros sujeitos.

Mas também é fácil perceber que no dia-a-dia, ou no que poderíamos denominar política cotidiana, pode-se reforçar, mimetizar ou transformar os modos instituídos de uma organização social, o que se processa de forma diferente nos múltiplos espaços da sociedade. Por exemplo, ao mesmo tempo em que encontramos no debate político e social brasileiro defensores da regulamentação do aborto, encontramos grupos radicalmente contrários. Vigora a lei que considera o aborto um crime, mas existe, na prática, a possibilidade de praticá-lo, o que não é pouco comum. De um lado, há a pressão social de grupos específicos que lutam para regulamentar tal prática, tendo em vista seu exercício constante e os efeitos sociais que isto acarreta, mas há ao mesmo tempo nesta mesma sociedade um grupo expressivo que luta para manter os princípios que por muito tempo visaram nortear a prática social. E há ainda as pessoas que de forma independente realizam o aborto, ou não, trazendo à tona novas questões e efeitos para o debate político e social. Todos esses modos de atuar se apresentam e se reproduzem em nosso contexto. Este é apenas um exemplo do modo como a política perpassa a vida social. O que se pode perceber nele é que existem interesses diversos em jogo nas disputas políticas, bem como processos de transformação social em curso, que podem ou não se expressar no formato legal do Estado no futuro.

Ou seja, uma política formal expressa parcialmente as regras e padrões de funcionamento de uma dada coletividade, pois não há política que consiga abarcar o conjunto de pactos e práticas sociais estabelecidas no âmbito de um Estado e de suas instituições.

De qualquer maneira, pode-se dizer que uma política formal será sempre por definição momentânea, porque está sujeita a revisões e reinvenções no cotidiano das práticas. Mas o enunciado de uma política pode ser considerado como um momento de um processo de negociação, sujeito a revisões e reformulações. Assim, é claro, que nenhuma política dará conta de atender a todas as questões e/ou problemas que perpassam o ambiente social. As questões que permeiam as práticas podem ou não constituir-se em problemas que serão objeto de disputa entre os grupos para sua inserção no âmbito de uma agenda de Estado, e existem questões que nunca entrarão no debate. Mas o fato de uma questão não ser objeto de política estatal não deveria ser desconsiderado na análise das políticas públicas.

A definição de política pública que partilhamos neste material busca ressaltar o conjunto de questões que perpassam o Estado e a sociedade e que, em algum momento, tornam-se objetos de políticas oficiais ou não. Para nós, a política pública não pode se restringir ao que se promove a partir dos Estados e seus governos. É preciso considerar os movimentos que podem possibilitar a inclusão, mudança ou entrada de novos temas na agenda decisória do Estado[3]. Sabemos que esta não é a visão mais corrente de política pública. Para muitos analistas, a política pública se restringe ao conjunto de respostas dos Estados aos problemas que são reconhecidos neste âmbito, são as respostas governamentais aos problemas públicos que se apresentam.

No nosso entendimento, para uma compreensão das definições das políticas públicas de um Estado é preciso identificar e entender o que se considerou ou não como um problema de política pública, por que um problema foi reconhecido ou não. Ou seja, trata-se de reconhecer as lutas sociais em curso; tanto as que foram quanto as que não foram reconhecidas ou incorporadas nos debates governamentais. Assim, na nossa perspectiva, os estudos de políticas públicas deveriam lidar com a dinâmica que envolve a construção das demandas e suas respostas, não restringindo-se apenas ao que entrou na agenda oficial de governo.

Quando buscamos compreender/analisar uma política pública, nos interessa saber quem foram/são os participantes do processo político e como se definiram os rumos da ação política, mas também os embates e disputas, o que ficou e o que saiu na política oficial. Obviamente, não será possível trabalhar todos os âmbitos e questões que perpassam o processo de construção de uma política, mas visa-se explorar os modos de fazer e conduzir uma política. O estudo de uma política mobiliza o exercício reflexivo sobre as opções e rumos dos diversos grupos sociais numa certa sociedade e visa potencializar a interferência dos diferentes sujeitos neste processo, buscando uma compreensão mais dinâmica e particular de cada realidade.

Com esta perspectiva, assumimos que tanto a política como o conhecimento são exercícios de poder e que os sujeitos exercem poder uns sobre os outros, defendendo seus interesses e pressionando por decisões a partir de suas perspectivas. Poderíamos dizer que analisar uma política é, neste sentido, analisar o poder em ação, analisar o processo de formulação e tomada de decisões nos diferentes âmbitos de atuação da política.

Mas, afinal, quem pode produzir conhecimento sobre política?

Por tudo que discutimos até aqui não é possível dizer que exista um único modo de produzir conhecimento sobre política. Ao contrário, o que se quer valorizar é a possibilidade de construção de narrativas diversas sobre as políticas em curso bem como sobre as políticas em construção ou em disputa. Portanto, em princípio, todos produzem conhecimento sobre política, pois é a prática política que produz conhecimento.

Veremos na trajetória de constituição do campo de análise das políticas que este se delimitou como um campo de saber que visava orientar a tomada de decisão, entendendo a política como um processo meramente racional e controlável, deixando de lado os sujeitos, seus interesses e implicações.

Não é desta análise de política que pretendemos tratar neste material. Não se trata de propor modelos a priori para a análise e controle das políticas em curso. Ao contrário, trata-se de reconhecer que qualquer estudo, invariavelmente, é proposto por um sujeito implicado, que quer interferir numa realidade e que acha que será por meio do conhecimento que produzirá esta interferência. Nos estudos de política não será diferente. E é a partir deste pressuposto que indicamos a necessidade de iniciar qualquer estudo esclarecendo o propósito de pesquisar tal política.

‘Para que pesquisar tal política?’ é uma pergunta que deveria estar presente em qualquer estudo ou ação reflexiva. Afinal, o que move um sujeito na busca de compreensão sobre uma política? O que faz as pessoas se mobilizarem em estudos sobre políticas (passadas ou em curso)? O que pretendem esses analistas?

Tomando de empréstimo alguns ensinamentos da produção científica, podemos dizer que à medida que delimitamos com clareza os objetivos de um estudo e que buscamos construir os argumentos que mobilizam tal empreitada com rigor, potencializamos nossa compreensão sobre o ‘para que’ realizar um estudo e produzimos sentido na ação proposta. Mais que isso, buscamos a construção de um conhecimento consequente/prudente em favor de uma vida decente [4].

É com esta proposta que construímos este material, que está estruturado da seguinte forma:

Na primeira parte, são aprofundados os dois eixos de sustentação do projeto: o debate em torno da produção de conhecimento e a discussão sobre política.

Na segunda parte, são explorados os diferentes olhares na análise de políticas, reunindo perspectivas como: ciclo da política, avaliação de políticas e programas, abordagem marxista, movimento institucionalista e arqueologia e genealogia.

Na terceira parte, são apresentados exemplos de estudos que com diferentes perspectivas contribuem para a análise de políticas de saúde. São explorados os caminhos e escolhas dos estudos: as questões de pesquisa, o uso de técnicas, as definições de tempo e recursos a serem utilizados, as implicações do pesquisador e os desafios e dificuldades para a realização dos estudos. Trata-se, então, do que denominamos ‘bastidores da pesquisa’, visando trazer para debate o processo de construção das pesquisas nos seus diferentes enfoques.

Assim, esperamos que o material torne-se um convite à reflexão e diálogo com e entre diferentes grupos. Estamos interessados em discutir a produção de conhecimento científico, buscando a construção de uma ciência objetiva e implicada, crítica e rigorosa. Com esta perspectiva, pretendemos deixar claro que não queremos chegar a uma ‘verdade’ sobre as políticas em curso, mas estimular o pensamento crítico sobre os caminhos de política tomados, buscando diferentes interpretações e narrativas sobre uma mesma questão e assim talvez promover um diálogo entre diferentes na busca de zonas de contato.

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BAPTISTA, T. W. F.; MATTOS, R. A.. Introdução. In MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para análise das políticas de saúde, 2011. p.10-19. Online: Disponível em www.ims.uerj.br/ccaps.

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Introdução em pdf

Notas de Rodapé    (? returns to text)
  1. No texto 1 do material este tema será aprofundado.?
  2. No texto 2 do material este tema será aprofundado.?
  3. O conceito de agenda será trabalhado em outra parte deste material. Neste momento basta entender como a lista de assuntos que integra a política de um governo. ?
  4. Num diálogo com a perspectiva proposta por Boaventura Santos. ?